Questo articolo è stato pubblicato in versione ridotta su “Il Giorno” del 17 luglio 2021.
Uno dei tratti caratteristici di Milano è la vocazione al riformismo, la capacità delle sue classi dirigenti e politiche di ripensare le istituzioni lavorando per migliorarle con pragmatismo e coraggio. Tale fenomeno è un dato di lungo periodo nella storia della città.
Si potrebbero citare numerosi esempi in proposito. Mi limito a portarne tre emblematici. Nel corso del Settecento in Lombardia i monarchi assoluti realizzarono incisive riforme nel campo dell’economia, del fisco, dell’amministrazione locale, dell’istruzione, della giustizia: furono rese possibili grazie all’impegno di funzionari austriaci, trentini, istriani, toscani, napoletani che operarono a Milano al servizio di sovrani come Maria Teresa e Giuseppe II che li impiegarono nei loro governi esclusivamente per la competenza ed esperienza che avevano dimostrato nei campi in cui si intendeva operare. Un contributo non trascurabile fu reso anche da giovani patrizi milanesi come Pietro Verri e Cesare Beccaria, che nutrivano simpatie per il governo riformatore degli Asburgo e condividevano l’esigenza di svecchiare le istituzioni dei loro padri giudicate inadeguate e barbare. I sovrani absburgici capirono che per reggere il confronto con gli Stati europei più potenti occorreva cambiare il vecchio sistema giuridico-amministrativo, risanare i bilanci pubblici, fare in modo che l’amministrazione fosse meno imbrigliata nella lentezza di procedure di cui non si capiva più il senso. Bisognava puntare unicamente al conseguimento degli obiettivi della monarchia, tra i quali vi era la cura della felicità dei sudditi mediante il buongoverno. Una lezione quanto mai attuale nell’Italia di oggi: mai come in questi anni si sente la necessità di riformare seriamente le istituzioni della repubblica perché possano reggere il confronto con quelle dei migliori Stati europei. Il fine ultimo è sempre lo stesso: per i sovrani illuminati dell’Europa germanica si chiamava Wohlfahrtsstaat (Stato del benessere) per la cura della felicità dei sudditi, oggi è il Welfare State, quel complesso di apparati pubblici tesi a garantire la salute e il bene comune.
Il secondo esempio di riformismo si lega al periodo tra il 1796 e il 1814, agli anni in cui Milano fu capitale di uno Stato cisalpino esteso a una parte rilevante del Nord Italia. A pochi mesi di distanza dall’ingresso del generale Bonaparte nella città del Duomo, l’Amministrazione generale della Lombardia organizzò una delle iniziative più importanti per il tema che qui interessa: si trattava di un concorso in cui decine di intellettuali, provenienti da ogni parte d’Italia, presentarono progetti per la formazione di un Stato italiano esteso a tutta la penisola nella soluzione federale o unitaria a seconda delle varie proposte. Il concorso era intitolato: “Quale dei governi liberi meglio convenga alla libertà d’Italia”. Quel concorso, vinto – com’è noto – dallo statistico ed intellettuale Melchiorre Gioia, si rivelò una delusione per i patrioti perché ben presto Bonaparte rivelò i suoi piani di dominio che cozzavano contro il progetto italiano di unire la penisola facendone una nazione in grado di reggere il confronto con la Francia.
Il culmine di questa attività riformatrice si ebbe tuttavia nel periodo in cui Milano fu capitale della repubblica e del regno d’Italia napoleonico (1802-1814). Fu in quella stagione che tanti patrioti provenienti da ogni parte della penisola, che avevano combattuto generosamente per la libertà negli anni 1796-1800, vennero a Milano, abbandonarono l’impegno politico, lavorarono come probi funzionari negli uffici della macchina amministrativa voluta da Napoleone: Milano seppe assumere il ruolo di capitale di uno Stato moderno in cui operava una burocrazia efficiente, veloce nell’andamento delle operazioni, attenta al conseguimento dei risultati fissati dal governo, in dialogo costante con i suoi terminali periferici – prefetti e viceprefetti – allo scopo di migliorare l’efficacia dei suoi interventi.
Il terzo caso ci porta a un periodo più vicino a noi, agli anni Sessanta-Novanta del secolo scorso, quando Milano fu una delle città che più si distinsero nel campo del riformismo. Tra i vari centri di ricerca che allora operarono in tale ambito desidero ricordare in particolare modo la fondazione dell’Isap (Istituto per la Scienza dell’Amministrazione Pubblica), avvenuta grazie al sostegno del Comune e della Provincia di Milano nel 1959. Questo diede al Paese uno dei più avanzati centri di ricerca nel campo delle istituzioni politiche, i cui progetti di riforma erano in grado di competere con quelli elaborati dagli uffici legislativi del parlamento e dei ministeri. L’istituto, che ebbe quale primo direttore Feliciano Benvenuti e vicedirettore Gianfranco Miglio, si segnalò fin dall’inizio per l’originalità delle sue pubblicazioni afferenti alla storia dei poteri pubblici, alla loro tipologia, alla scienza dell’amministrazione. L’Isap è stata una fucina di studi in cui hanno lavorato storici e giuristi chiamati a collaborare esclusivamente per la loro professionalità. Si è operato con rigore, seguendo in molti casi il metodo avalutativo che il professor Miglio, riprendendo la memorabile lezione di Max Weber, non cessava di raccomandare agli allievi: la Wertfreiheit, il fermo distacco dello scienziato e dello storico dalle ideologie di qualsiasi colore. Purtroppo l’istituto ha interrotto da alcuni anni la sua attività per mancanza di fondi pubblici.
E’ importante che la prossima amministrazione torni a finanziare questo prestigioso ente di ricerca scientifica: la capitale morale potrà tornare a competere con Roma quale laboratorio di riforme politiche e amministrative. La Milano del futuro deve avere non solo le idee, ma anche gli strumenti per realizzare concretamente il buongoverno al servizio del Paese.
E’ di grande interesse il nuovo numero dell’Annale Isap “Storia Amministrazione Costituzione” 2016. L’Isap, Istituto per la Scienza dell’Amministrazione Pubblica, venne fondato nel 1959 per impulso di Feliciano Benvenuti e Gianfranco Miglio: è un ente, con sede a Milano in Piazza Castello 3, specializzato nell’analisi storica e comparata delle istituzioni pubbliche. Tra le varie pubblicazioni, l’Annale “Storia Amministrazione Costituzione” contiene saggi afferenti alla storia delle istituzioni politiche e amministrative.
L’Annale 2016 presenta in apertura due documenti, redatti a Milano, su cui vorrei soffermarmi. Risalgono entrambi agli anni della Resistenza armata nel Nord Italia contro il nazifascismo. Sono per lo più sconosciuti al pubblico: il primo è la lettera aperta della Segreteria del Partito d’Azione dell’Alta Italia al comitato esecutivo del partito dell’Italia Centro Meridionale, risalente alla fine di ottobre del 1944; il secondo è un’altra lettera aperta del Partito d’Azione, rivolta questa volta a tutti i partiti aderenti al Comitato di Liberazione Nazionale, pubblicata su “Italia libera” il 30 novembre 1944. Segue un saggio del Direttore dell’Isap, il professor Ettore Rotelli, dal titolo Resistenza non costituente (pp.25-83), in cui viene svolta un’analisi del contesto politico e sociale in cui maturò la stesura delle due lettere.
La parte a mio avviso più importante di questo saggio è quella in cui il professor Rotelli esamina le ragioni che portarono all’insuccesso del programma di riforma del Partito d’Azione dell’Alta Italia: un programma, illustrato nel dettaglio nella seconda lettera del 30 novembre, che poggiava sulla convinzione che una repubblica democratica non potesse prescindere da un ordinamento fortemente autonomistico, federale nel metodo, che seppellisse definitivamente le istituzioni centraliste di ascendenza napoleonica che erano state proprie non solo dello Stato italiano fascista, ma anche di quello pre-fascista.
Quale utilità può rivestire oggi la lettura di questi documenti? Almeno due. In primo luogo aiutano a capire quale alternativa vi fosse alla restaurazione dello Stato italiano accentrato decisa dai partiti politici negli anni del dopoguerra. La Costituzione italiana del ’48 e la riforma costituzionale del 2001 fanno dell’Italia una repubblica democratica unitaria informata ai principi del decentramento e dell’autonomia. Però le autonomie territoriali non sono state coerentemente sviluppate; gli apparati burocratici centrali e periferici dello Stato sono ancora in funzione, in molti casi con poca utilità per i cittadini. Se abbiamo a che fare con un’amministrazione pubblica e una burocrazia professionale lenta e inefficiente, troppo spesso non al servizio della collettività, rinchiusa in un formalismo giuridico che mette fatalmente in secondo piano il conseguimento del risultato; se il calo di consensi nei confronti dei partiti politici nazionali ha raggiunto livelli altissimi perché troppo spesso estranei ai bisogni dei cittadini; se l’Italia è uno dei paesi a più basso tasso di senso civico e di cura per la cosa pubblica, questo è dovuto al fatto che alle origini della Repubblica, in quegli anni drammatici eppur così ricchi di proposte di riforma politica, non si volle costruire lo Stato dal basso, partendo dalle istituzioni rivoluzionarie che avevano saputo reggersi responsabilmente in piena autonomia e libertà negli anni della guerra. Si scelse di restaurare l’ordinamento dello Stato prefascista.
Queste lettere mostrano che il Partito d’Azione – unico partito ad essersi sciolto dopo la fine della guerra – credeva nella necessità di fondare una Repubblica fortemente autonomista che mandasse al macero tutte le istituzioni burocratiche e accentrate dello Stato fascista e pre-fascista.
Questi documenti aiutano a capire quanto fosse importante per i maggiori esponenti del Partito d’Azione dell’Alta Italia (da Leo Valiani ad Altiero Spinelli, da Riccardo Lombardi a Vittorio Foa) che nella penisola venisse costituita una repubblica autonomistica che abituasse gli italiani a prendersi cura della cosa pubblica mediante una diretta partecipazione dei cittadini a forti istituzioni territoriali democratiche.
In secondo luogo, se pensiamo alla riforma costituzionale bocciata il 4 dicembre scorso ove le autonomie regionali erano fortemente limitate a vantaggio dello Stato centrale – uno dei difetti più vistosi in una riforma che per il resto presentava molti elementi positivi – diventa ancor più importante capire le ragioni delle autonomie e del federalismo.
Adriano Olivetti (1901-1960)
Il Partito d’Azione dell’Alta Italia riteneva che il vecchio Stato centralistico, ove l’amministrazione degli enti locali era soggetta ai controlli di merito e di legittimità dei prefetti (funzionari dell’amministrazione periferica del governo centrale), fosse uno dei maggiori responsabili del malgoverno: questo tipo di Stato aveva abituato gli italiani a non prendersi cura della cosa pubblica, a rinchiudersi nella cura dei loro interessi particolari lasciando a una classe politica, spesso non all’altezza del suo ruolo, la libertà di governare e di spadroneggiare senza alcun freno. Pochi mesi prima che fosse scritta la prima lettera aperta, il 17 luglio, Luigi Einaudi aveva pubblicato su “L’Italia e il Secondo Risorgimento”, supplemento settimanale della “Gazzetta Ticinese”, il celebre articolo Via il Prefetto! Nel Partito d’Azione dell’Alta Italia e in molti intellettuali e imprenditori vicini a quel partito, come ad esempio l’ingegnere Adriano Olivetti, si riteneva prioritaria una riforma costituzionale che si ponesse in netta discontinuità con l’ordinamento unitario dello Stato fascista e prefascista.
Olivetti, nello Schema preliminare di trasformazione dello Stato unitario in Stato federale, inviato ad Altiero Spinelli, risalente all’incirca alla metà di dicembre 1944, proponeva di costituire grandi enti comunali realmente dotati di autonomia finanziaria e amministrativa, le Comunità, la cui popolazione avrebbe dovuto attestarsi sui 90.000 abitanti. Scomparse le Province, occorreva però costituire, oltre alle Comunità, “Stati regionali” governati da Consigli di Stato che – un po’ come avveniva nella Svizzera articolata in Cantoni autonomi – avrebbero gestito quelle funzioni pubbliche che le Comunità non avrebbero potuto assolvere in modo efficace: proseguendo con metodo federale, a loro volta i governatori degli “Stati regionali” Piemonte, Liguria, Lombardia, Veneto, Emilia Romagna, avrebbero partecipato al governo centrale di Roma ricoprendo la carica di ministri senza portafoglio.
Leo Valiani (1909-1999)
Leo Valiani, autore di entrambe le lettere aperte, svolgeva l’ufficio di Segretario del Partito d’Azione dell’Alta Italia. In questi documenti, svolgendo argomentazioni che si ponevano su alcuni punti in sintonia con il pensiero di Einaudi e di Olivetti, riteneva che un autentico ordinamento autonomistico avrebbe salvaguardato la libertà e la democrazia spazzando via i “vecchi rottami” dello Stato fascista e pre-fascista. La proposta era di partire dai Comitati di Liberazione Nazionale (CLN) facendone la pietra di base delle autonomie per la futura vita democratica: formati da esponenti dei cinque partiti antifascisti (comunista, socialista, azionista, liberale, democratico cristiano), i CLN si erano costituiti in ogni Comune, Provincia e Regione agendo in clandestinità e operando, nei territori liberati, come autonome amministrazioni territoriali. Valiani intendeva aprire i CLN alla partecipazione degli organismi di massa della società civile per fondare le basi del nuovo Stato autonomistico.
La situazione tuttavia era completamente diversa nell’Italia centro-meridionale. Qui, ove la liberazione dal dominio nazifascista era avvenuta già nel 1943-44, il governo Bonomi, formato dai partiti antifascisti, si era servito degli apparati burocratico amministrativi del vecchio Stato centralizzato, limitandosi a sostituire i vecchi prefetti fascisti con personale di carriera. Nulla era stato fatto per cambiare la natura unitaria e centralizzata dello Stato.
Scriveva Valiani nella prima lettera aperta risalente alla fine di ottobre 1944 commentando i provvedimenti presi dal governo di Roma nell’Italia del Centro-Sud:
Noi disapproviamo completamente il modo con cui si è proceduto alla ricostruzione dello Stato italiano. E’ stato il peggiore cui si potesse ricorrere. Si è proceduto con un metodo autoritario alla ricostruzione di un partito autoritario. Il governo, formato dalla coalizione di partiti, genera dall’alto tutti gli organi amministrativi; nomina prefetti e sindaci ed è privo di qualsiasi legame organico con il popolo. Quali che siano le intenzioni dei ministri, un tale procedimento non può [che] riprodurre il tipo malsano di stato centralizzato e centralizzatore, che il fascismo aveva potenziato, e che preesisteva al fascismo, e che non è certo un modello a cui tornare.
[Lettera della Segreteria del Partito d’Azione dell’Alta Italia al comitato esecutivo del partito dell’Italia centro-meridionale, fine ottobre 1944, in «Annale ISAP», 2016, pag.7].
Queste lettere ci mostrano in altri termini quanto fosse profonda la frattura politico istituzionale tra le due Italie: nel Centro-Sud, liberato dagli anglo-americani, si era conservato lo Stato monarchico con i suoi apparati amministrativi di ascendenza napoleonica risalenti a prima del fascismo e che il fascismo aveva potenziato: in primis le prefetture; al Nord invece, ove, in seguito all’armistizio dell’8 settembre 1943, era stata costituita per volere di Hitler la Repubblica di Salò sotto controllo nazi-fascista, i partigiani operavano in brigate e riuscirono in molti casi ad occupare porzioni del territorio amministrandole in modo autonomo mediante i CLN; in alcuni casi, riuscirono a costituire vere e proprie Repubbliche Partigiane come nel Friuli, nella Val d’Ossola, nella Carnia, in Valsesia o nel Monferrato; in altri, come in Toscana, il CTLN (Comitato Toscano di Liberazione Nazionale), aveva esercitato poteri di governo provvisorio dal 2 al 16 agosto 1944, in particolar modo dopo la liberazione di Firenze avvenuta l’11 agosto. Qui il CTLN, ove grande influenza ebbe lo storico e critico d’arte Carlo Ludovico Ragghianti, aveva espresso il netto rifiuto del prefetto come istituzione autoritaria e si era identificato come “Regione e autonomia regionale” in opposizione all’ordinamento centralistico dello Stato unitario.
Come il professor Rotelli lascia intendere nel titolo del suo contributo, Resistenza non costituente, il programma autonomista del Partito d’Azione non fu accolto né dal Comitato centrale del Partito a Roma né dagli altri partiti antifascisti cui era diretta la seconda lettera del 30 novembre 1944. L’elezione dell’Assemblea Costituente nel 1946, la stesura della nuova Carta costituzionale entrata in vigore nel 1948, segnarono senza dubbio uno spartiacque rompendo con il vecchio ordinamento monarchico centralizzato. La struttura burocratica dello Stato italiano rimase però intatta. Non solo alcune istituzioni previste dalla Costituzione del ’48 dovettero attendere molto tempo per essere realizzate: pensiamo ad esempio alle Regioni, istituite solo nei primi anni Settanta con competenze e funzioni assai limitate. Non solo l’ordinamento comunale e provinciale continuò ad essere disciplinato fino al 1990 da una legge di epoca fascista che ereditava quella centralistica del 1865 (testo unico del 1934). La struttura burocratica dello Stato è restata in piedi fino ad oggi, come si vede dal numero spropositato dei ministeri a Roma che si occupano di materie che le Regioni (o le Macroregioni) potrebbero disimpegnare in modo più efficace: dall’agricoltura ai trasporti, dall’istruzione primaria e secondaria all’ambiente. Il conferimento di tali competenze amministrative a grandi enti territoriali era già presente nei progetti liberali elaborati da Cavour, Farini e Minghetti.
Aver rifiutato fin dall’inizio il programma del Partito d’Azione dell’Alta Italia – il solo partito rivoluzionario, come ricordava Altiero Spinelli, che non teorizzi la conquista del potere centrale come mezzo per la realizzazione del suo programma – significò produrre una Repubblica unitaria parlamentare ove al centro, a Roma, nel Parlamento e nel Governo, i partiti nazionali, lontani dall’avere un rapporto diretto con i bisogni dei cittadini, si perdono spesso nelle inutili polemiche della lotta politica: partiti troppo sensibili alla conquista di un potere che la forma unitaria (non federale) dello Stato realizza in dimensioni troppo vaste. Si tratta di un tema, come si può facilmente constatare, di enorme importanza per la società di oggi.
Recentemente il ministro dell’ambiente, Gianluca Galletti, ha proposto di ridurre il numero delle regioni portandole a 11. Tale riforma viene caldeggiata da una parte dei democratici per ora apparentemente minoritaria. Difatti, oltre a Galletti, non sono molti ad essersi schierati a sostegno di questa proposta. L’unico ad avergli fatto eco è stato il neogovernatore dell’Emilia Romagna, Stefano Bonaccini. A far discutere è stata in particolare l’idea di accorpare la Regione Emilia Romagna con la Toscana dando vita ad un’unica macroregione tosco emiliana. Un’idea certamente originale, che può avere una sua giustificazione nella storia peculiare di quei territori e nello stile di vita degli abitanti.
Il ministro dell’ambiente Galletti e il governatore dell’Emilia Romagna Bonaccini (da Il Resto del Carlino)
Per il resto l’accorpamento interesserebbe almeno 15 delle 20 regioni esistenti. Resterebbero invariate, oltre alle isole, Lombardia, Puglia e Campania. Troveremmo invece quali “macroregioni”, oltre ad Emilia Romagna-Toscana, Piemonte-Liguria-Valle d’Aosta; Friuli Venezia Giulia-Veneto-Trentino Alto Adige; Umbria-Lazio; Marche-Abruzzo-Molise; Basilicata-Calabria.
La fusione delle Regioni rivela una concezione sostanzialmente estranea alle ragioni dell’autonomia: si propone di modificare dall’alto, con provvedimenti decisi a tavolino, l’assetto di enti territoriali la cui nascita è in molti casi antecedente all’attuale ordinamento repubblicano. Penso ad esempio al Trentino Alto Adige-Sud Tirol o alla Valle d’Aosta-Vallée d’Aoste. Cambiamenti nella fisionomia di questi territori non possono essere decisi in via unilaterale dal Parlamento perché le autonomie speciali vennero riconosciute alla fine della guerra con veri e propri trattati di diritto internazionale.
La proposta di costituire le macroregioni accorpando le regioni esistenti non è nuova. La Fondazione Agnelli elaborò nel 1993 un progetto analogo che proponeva 12 regioni. L’unico ad avere introdotto il tema delle macroregioni coniugando l’esigenza della funzionalità amministrativa con le ragioni dell’autonomia e dell’autogoverno è stato però Gianfranco Miglio. Nel suo modello, presentato per la prima volta nel 1994, la riforma degli enti locali si accompagnava a una riscrittura completa della Costituzione in senso federale. Oltre all’abolizione delle province, era proposta la conservazione delle Regioni esistenti che, per un migliore governo del territorio, avrebbero formato tre o quattro macroregioni disegnate secondo criteri afferenti alla geografia economica: una macroregione individuata nella Valle padana (Liguria, Piemonte, Lombardia, Veneto, Emilia Romagna); una nel Centro Italia (Toscana, Umbria, Marche, Lazio) e una nel Sud Italia (Abruzzo, Molise, Puglia, Calabria, Campania, Basilicata). Le 5 Regioni a Statuto speciale sarebbero state salvaguardate. Se vuoi saperne di più, ho trattato questo tema nell’articolo Le treRepubblichedi Miglio.
Il progetto migliano rivela in larga parte la sua attualità. Un’area rilevante della macroregione padana è stata riconosciuta dall’Unione Europea come parte integrante di una macroregione alpina estesa su un territorio di 450 mila chilometri quadrati comprendente 46 Regioni appartenenti a sette Stati diversi (Francia, Italia, Svizzera, Austria, Slovenia, Germania, Liechtenstein). Le Regioni italiane coinvolte nella macroregione alpina (EUSALP) sono cinque: Piemonte, Valle d’Aosta, Veneto, Lombardia, Friuli Venezia Giulia. A queste si aggiungono le Province autonome di Trento e Bolzano. In base all’accordo di Grenoble, firmato il 18 ottobre 2013, la macroregione alpina sarà oggetto di specifiche politiche europee: le Regioni potranno individuare e finanziare interventi comuni nelle materie dell’ambiente, delle infrastrutture, nonché delle politiche economiche e sociali. La costituzione della macroregione alpina si pone sullo stesso piano di analoghe esperienze portate avanti dall’Unione europea verso territori contraddistinti da lineamenti culturali e geofisici abbastanza precisi: è il caso della macroregione danubiana o della macroregione del Baltico.
L’Italia formata da 9 enti territoriali: 4 Macroregioni e 5 Regioni a Statuto Speciale
Una macroregione padano alpina (costituita dall’unione di Piemonte, Liguria, Lombardia, Veneto) potrebbe essere integrata in un progetto di riforma federale teso non solo a conservare le Regioni a Statuto Speciale ma anche ad individuare le macroregioni sulla base dell’autonomia finanziaria, delle dinamiche geo-economiche, dei caratteri geofisici e soprattutto dei peculiari lineamenti storico culturali risalenti al periodo preunitario.
La macroregione tosco emiliana proposta da Galletti e Bonaccini potrebbe essere una scelta felice a patto che sia integrata in una più ampia riforma federale che preveda, oltre alla macroregione padano alpina, una macroregione del Centro Italia (composta da Marche, Umbria e Lazio e coincidente in via tendenziale con la parte di territorio rimasta più a lungo nello Stato pontificio) e una macroregione del Sud Italia (Abruzzo, Molise, Puglia, Basilicata, Campania, Calabria) ricalcata sulla parte continentale dell’antico Regno delle due Sicilie.
Le Regioni non dovrebbero scomparire. Ad esse spetterebbe l’amministrazione del territorio nelle materie di competenza macroregionale; inoltre i Presidenti delle Regioni, in quanto membri del Direttorio della macroregione, parteciperebbero direttamente a un esecutivo presieduto dal governatore della macroregione eletto direttamente dai cittadini.
Seguendo il modello di Costituzione di Miglio, si potrebbe estendere la forma direttoriale al governo federale che, presieduto da un Presidente della Repubblica eletto direttamente dai cittadini italiani, sarebbe composto dai Governatori delle quattro macroregioni (padano alpina, tosco-emiliana, Centro Italia, Sud Italia) e da un Presidente a turno annuale di Regione a Statuto Speciale.
