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L’anomalia italiana: quando il buongoverno non si concilia con la democrazia

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Michele Salvati, in un articolo apparso sulla rivista “Il Mulino” (anno LXI, 1/12, n.459, pp.22-32), si è chiesto per quale motivo l’Italia, in larga parte della storia repubblicana, non abbia avuto governi responsabili, in grado di realizzare politiche lungimiranti. Perché in Italia non c’è stato il buongoverno? In realtà – sostiene Salvati – il buongoverno c’è stato. Il guaio è che la sua durata è stata breve. Si è verificato quasi sempre in circostanze eccezionali.
Nel dopoguerra, durante la stagione del centrismo (dal 1948 al 1963), il Paese fu governato da una classe politica autorevole, responsabile, alla quale dobbiamo la messa a punto di quelle riforme che portarono al poderoso boom economico dell’Italia padana e dell’Italia centrale negli anni Sessanta del secolo scorso. Meno significativo, come noto, lo sviluppo economico nel Mezzogiorno. Ma, a parte la lunga stagione del centrismo, altre belle pagine non si vedono. Bisogna attendere – fa notare Salvati – la seconda Repubblica, in particolar modo i pochi anni che intercorsero tra la formazione del primo governo Amato (1992) e la fine del primo governo Prodi (1998) per vedere qualcosa che somigli al buongoverno; sei anni nel corso dei quali il Paese, reduce da una crisi finanziaria che aveva messo a repentaglio la tenuta del sistema politico-costituzionale, poté contare su governi in grado di condurre politiche impopolari pur di scongiurare la bancarotta dello Stato. In circostanze eccezionali, essi ebbero il merito di tenere sotto controllo la spesa e il debito pubblico salvando l’Italia da un default le cui conseguenze sarebbero state imprevedibili.  
La tesi centrale del saggio di Salvati risiede nella constatazione che l’Italia, messa a confronto con le altre democrazie europee, presenta una vistosa anomalia caratterizzata dalla non coincidenza tra democrazia e buongoverno. “La mia tesi è che quel contrasto (tra democrazia e buongoverno) è stato mediamente più forte, e ha dato luogo a un governo peggiore, in Italia rispetto ad altri Paesi con i quali è ragionevole confrontarci in questo dopoguerra: Regno Unito, Francia, Germania, Spagna post-franchista”.
Una tesi difficile da confutare. Difatti, se prendiamo in esame le condizioni della penisola italiana nella seconda parte della “Prima Repubblica” (1963-1992) e nella seconda parte della “Seconda Repubblica” (1998-2011) – sembra che quei governi furono incapaci di adottare politiche lungimiranti e questo nonostante fossero composti da partiti che riscuotevano il consenso di larga parte dell’elettorato. Non è un caso se l’immane debito pubblico italiano fu cumulato nei periodi di malgoverno che si sono appena accennati. Certo, ci troviamo di fronte a due sistemi politici diversi ma entrambi furono in qualche modo responsabili.
A mio parere, se prendiamo in esame la storia repubblicana, ci accorgiamo che i punti deboli del nostro vivere in comunità sono sostanzialmente due: la scarsa fiducia dei cittadini nelle istituzioni politiche, considerate estranee quando non rechino vantaggio ai loro interessi particolari; l’assenza di una cultura di governo in larga parte della classe politica. Questo ha prodotto esecutivi irresponsabili, poco autorevoli e per nulla stabili. Nella “Prima Repubblica” ci sono stati cinquanta governi in 47 anni – dal 1946 al 1993 con una media di quasi 1 governo all’anno – con una legge elettorale proporzionale in regime politico parlamentare. Nella “Seconda Repubblica” – che per comodità facciamo durare fino al 2011 includendo il governo Monti – gli esecutivi sono stati dieci in soli 17 anni con una media ancor più bassa rispetto alla precedente. In questo secondo caso, la forma di governo parlamentare è stata regolata da due leggi elettorali (il Mattarellum dal 1993 al 2005, il Porcellum dal 2006 ad oggi) che hanno tentato di risolvere il problema della governabilità: la prima con la prevalenza di un sistema a collegi uninominali sul modello inglese, la seconda con un sistema proporzionale corretto dal premio di maggioranza alla coalizione vincente. Secondo Salvati tali leggi non sono bastate a scongiurare l’instabilità del sistema politico. Gli esecutivi hanno continuato a traballare anche in questi anni, posti perennemente sotto il ricatto dei parlamentari i quali, nel sistema vigente, rivestono il monopolio della legislazione nazionale. Solo in un caso l’esecutivo ha potuto operare per quasi l’intero arco della legislatura: il secondo governo Berlusconi (2001-2005) che per Salvati non può essere considerato esempio di buongoverno. La realtà è che nella “Seconda Repubblica”, quantunque le leggi elettorali abbiano consentito di eleggere direttamente il presidente del consiglio, il buongoverno non è stato assicurato.
Oggi, esattamente come vent’anni fa, siamo alle prese con un governo “tecnico” il cui mandato dovrebbe consistere nel realizzare le riforme che nessun partito ha avuto il coraggio di fare. Salvati ha ragione nel sostenere che in Italia il buon governo non è coinciso quasi mai con la politica democratica. A mio giudizio il problema risiede nel tipo di Stato che ci ha governato finora. Lo Stato nazionale unitario – per il modo in cui si è formato, per la sua stessa costituzione interna – ci ha impedito di identificarci totalmente in un ordinamento saldamente ancorato alle radici della storia preunitaria della penisola. Non ci ha consentito di essere cittadini sensibili al bene comune. Il problema non investe solo la classe politica. Riguarda le classi dirigenti e i cittadini: le une e gli altri più sensibili all’interesse corporativo ed individuale che a quello generale.
Questa situazione è dovuta al fatto che lo Stato viene s e n t i t o  dai cittadini come qualcosa di imposto, di artificiale, di innaturale.

Se non risolveremo questo problema con una serie di riforme coraggiose tese a ridisegnare nel suo complesso l’ordinamento costituzionale, il Paese finirà nei prossimi anni per essere dilaniato dalle sue interne contraddizioni. 

Commissione Bicamerale, Gianfranco Miglio, Giuliano Amato, Padania, Regioni, riforma costituzionale, Silvio Berlusconi, Titolo V

Il falso federalismo di destra e sinistra (Lega inclusa)

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Questo articolo è uscito sul quotidiano online: L’Indipendenza

Le riforme costituzionali approvate nel corso degli ultimi quindici anni dal centro sinistra e dal centro destra non possono definirsi federali, quantunque vengano spacciate come tali dalla classe politica attualmente al potere. In questo intervento si cercherà di mostrare per sommi capi le principali innovazioni in tema di autonomia locale approvate dai due schieramenti.

Cominciamo dal centro sinistra. Le maggioranze parlamentari che appoggiarono i governi guidati da Romano Prodi, Massimo D’Alema e Giuliano Amato (1996-2001) si sforzarono di far fronte alla crisi del sistema politico muovendosi sostanzialmente in due direzioni. La Commissione bicamerale presieduta dall’onorevole D’Alema dal febbraio 1997 al giugno 1998 si fondava su un accordo con il centrodestra di Silvio Berlusconi per realizzare una riforma costituzionale limitatamente alla seconda parte della Carta. L’onorevole Berlusconi, dopo alcuni mesi, ruppe quell’accordo per ragioni di convenienza politica, facendo naufragare un lavoro che aveva l’ambizione di mutare in profondità la forma di Stato e di governo della Repubblica italiana.


A pochi mesi dalla fine della XIII legislatura il centro sinistra, nel disperato tentativo di recuperare consensi nel Nord Italia, approvò una riforma costituzionale che riprendeva il Titolo V della seconda parte della Costituzione messo a punto dalla commissione D’Alema: ad essere modificati erano gli articoli riguardanti le autonomie di Regioni, Province e Comuni che, nel nuovo articolo 114, venivano posti sullo stesso piano dello Stato assieme alle Città metropolitane che comparivano per la prima volta nella Carta costituzionale.  Occorre riconoscere che questa riforma, approvata dal Parlamento e confermata dagli italiani con referendum costituzionale il 7 ottobre 2001, ha introdotto nell’ordinamento repubblicano un maggiore decentramento amministrativo e un più ampio margine di autonomia per gli enti locali. Il nuovo Titolo V non istituisce tuttavia un ordinamento federale per le seguenti ragioni. In primo luogo perché la riforma, strettamente limitata alla seconda parte della Costituzione, non ha minimanente intaccato il principio dell’unitarietà dello Stato sancito nell’articolo quinto della prima parte. Il che si trova sideralmente agli antipodi del federalismo, il quale presuppone per converso una pluralità di Comunità riconosciute come enti quasi sovrani in rappresentanza dei popoli che esse rappresentano. In un vero ordinamento federale non esiste la nazione “una e indivisibile” definita nella sua dogmatica razionalità sul modello delle Carte rivoluzionarie francesi; i popoli sono invece riconosciuti in base a criteri storici ed etno-linguistici. Come ci insegnava Gianfranco Miglio il vero federalismo, lungi dal fondare l’Unità, è fatto per salvaguardare, tutelare e gestire le diverse comunità di lingua e di tradizioni presenti in un determinato territorio.


Non v’è chi non veda come una vera riforma federale dovrebbe quindi portare alla riscrittura dell’articolo quinto mediante il riconoscimento delle diverse Italie esistenti nella penisola: fatte salve le cinque Regioni a Statuto speciale (Valle d’Aosta, Sardegna, Sicilia, Friuli Venezia Giulia, Trentino Altro Adige /Sud Tirol), un’Italia padano veneta al Nord, un’Italia toscana, un’Italia centro-meridionale. Ma, a ben vedere, la modifica costituzionale dovrebbe riguardare anche l’articolo sesto in cui, in via del tutto generica, è scritto che “la Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche”. Difatti, se togliamo le cinque Regioni a Statuto speciale che godono condizioni particolari di autonomia per ragioni geopolitiche, quell’articolo è rimasto in larga parte lettera morta. Il che non sorprende, se si considera che la Carta italiana non chiarisce quali siano tali minoranze. Se confrontato con l’articolo terzo della Costituzione spagnola o con l’articolo 70 della Costituzione svizzera, l’articolo sesto si dimostra palesemente inadeguato. La sua riscrittura dovrebbe basarsi sul riconoscimento dell’italiano come lingua ufficiale della Repubblica federale e sull’elencazione (con espressa tutela) delle lingue che per storia e tradizione appartengono alle diverse comunità esistenti nella penisola: le lingue romanze padane (gallo-italiche e venete), le lingue italo romanze dell’appennino centrale (toscano, marchigiano, umbro, laziale), le lingue italo romanze dell’appennino meridionale e del Sud Italia (meridionale, salentino, calabrese, siciliano), il sardo, il friulano, il romando (detto anche franco-provenzale) diffuso in alcune vallate del Piemonte e della Val d’Aosta, il ladino, il tedesco sud-tirolese, il mòcheno (presente nella valle del Fèrsina- Bersntol) e il cimbro parlato in alcune zone del Veneto e del Trentino. Una riforma autenticamente federale, sulla base del riconoscimento di tali comunità etno-linguistiche, dovrebbe consentire alle diverse popolazioni di costituirsi in Repubbliche autonome attraverso l’unione degli enti territoriali esistenti o la formazione di nuovi soggetti istituzionali. Occorre infatti ricordare che le Regioni attuali non corrispondono in alcun modo alla realtà etno-linguistica e geo-economica della penisola. Inoltre, territori ristretti e scarsamente popolati come le Marche, l’Abruzzo, l’Umbria, la Liguria, la Basilicata o il Molise non sarebbero in grado di gestire efficacemente le accresciute funzioni di uno Stato regionale provvisto di poteri incisivi all’interno di una Confederazione.


Tornando al centrosinistra, quando fu approvato il nuovo Titolo V, fu fatto credere agli italiani che quella fosse la riforma federale che tutti desideravano, destinata finalmente a mutare l’ordinamento repubblicano in base ai nuovi principi dell’autogoverno. Nulla di tutto questo è accaduto. Gran parte delle competenze in materie importanti come l’ordine pubblico e la sicurezza, l’istruzione, lo sviluppo economico, l’agricoltura, il sistema tributario, vengono esercitate in larghissima parte dallo Stato centrale, il quale – nella persona del Presidente della Repubblica – può addirittura sciogliere il consiglio di una Regione e rimuoverne il Governatore per “motivi di sicurezza nazionale” (art.126, secondo comma): un articolo in cui traspare evidente l’ampio margine discrezionale lasciato al potere centrale e, specularmente, la completa assenza di sovranità dell’ente regionale.


Ma torniamo alle false riforme federali realizzate dai partiti italiani. Nel 2001 Silvio Berlusconi vinse le elezioni politiche con un’alleanza di partiti denominata “Casa della Libertà”, composta principalmente da Forza Italia, Lega Nord, Alleanza Nazionale e i gruppi democristiani guidati da Pier Ferdinando Casini e da Rocco Buttiglione. La XIV legislatura vide all’opera due governi: il Berlusconi II (2001-2005) e il Berlusconi III (2005-2006). In questo arco temporale si lavorò effettivamente a un progetto di riforma costituzionale. Confezionato nella baita di Lorenzago dai “saggi” del centrodestra, approvato in via definitiva dal Parlamento il 16 novembre 2005, fu bocciato clamorosamente dagli italiani nel referendum costituzionale del 25/26 giugno dell’anno seguente. Per fortuna! Se fosse passato, esso avrebbe soffocato quei pochi semi di autonomia presenti nell’attuale ordinamento costituzionale.


La riforma dei “saggi” limitava infatti a tre le competenze in cui le Regioni avrebbero esercitato una legislazione esclusiva: polizia locale, sanità e scuola professionale. Lo Stato centrale, oltre a conservare le sue funzioni, sarebbe rientrato in possesso di competenze decisive come l’energia, le grandi reti di trasporto e le telecomunicazioni che la riforma del centrosinistra – tuttora vigente – vuole gestite in via concorrente con le Regioni. Non basta. La clausola dell’ ‘interesse nazionale’ avrebbe consentito allo Stato di intervenire in via amministrativa nei confronti degli enti territoriali, configurando un sistema centralistico assai vicino a quello della cosiddetta “Prima Repubblica”. Il rafforzamento del governo con l’attribuzione al premier del potere di sciogliere le camere, previsto dalla riforma senza adeguati contrappesi, avrebbe avvicinato il nostro ordinamento alla Quinta Repubblica francese, un paese come noto che non può certamente essere citato come esempio di federalismo. E’ lecito domandarsi come abbia potuto un partito come la Lega Nord accettare e addirittura condividere una riforma che, se approvata dagli italiani, avrebbe reso il Paese certamente più governabile, ma a grave scapito delle libertà locali. Misteri della cattiva politica.


Andiamo avanti. Conclusa la breve parentesi del secondo governo Prodi, il centrodestra ha vinto le elezioni nel 2008 con un programma che non presentava mutamenti significativi in materia costituzionale, salvo riprendere le riforme del 2005 già bocciate dagli italiani. Ci si è limitati – con il tacito consenso del centrosinistra – a dare attuazione all’articolo 119 della Costituzione realizzando per via legislativa un intervento, denominato subdolamente “federalismo fiscale”, teso a migliorare la gestione delle risorse finanziarie da parte degli enti locali lasciando inalterata la struttura unitaria dello Stato. Se il vero federalismo dovrebbe consentire ai maggiori enti territoriali di trattenere sul territorio una parte cospicua delle ricchezze prodotte dai cittadini, la riforma del centrodestra – muovendosi entro il solco dell’art.119 della Costituzione – non fa nulla di tutto questo. Difatti con questa riforma il livello di tassazione a carico dei cittadini viene addirittura aumentato, non foss’altro perché la parte cospicua delle imposte dirette e indirette continua ad essere gestita dallo Stato centrale. E’ significativo che il cosiddetto “federalismo fiscale” abbia confermato il principio in base al quale le imposte non sono dei territori, bensì dello Stato: è lo Stato nazionale a redistribuire dall’alto le risorse prelevate dai cittadini in base a un criterio di equità sociale tipico di un potere pubblico unitario, non federale.


Titolari di una parte significativa del potere impositivo come avviene nella Confederazione elvetica, le Comunità territoriali in un ordinamento federale avrebbero invece gli strumenti per amministrare la cosa pubblica fornendo servizi ai cittadini in un regime di piena concorrenza istituzionale. Tutto l’opposto del “federalismo fiscale” approvato dal centrodestra che, basandosi sul principio dell’unitarietà dello Stato sancito dall’articolo quinto della Costituzione, lascia al potere centrale la gestione di tutte le imposte. Agli enti locali è concessa una compartecipazione al gettito dei tributi erariali, un’addizionale alle imposte dirette/indirette o l’introduzione di nuovi tributi. Quando tale riforma entrerà a regime, il risultato non potrà che essere un aumento della tassazione, il che porterà immancabilmente a un nuovo record della pressione fiscale, ovviamente in negativo.