Nel libro di Cassese una riflessione sulle forme e i limiti della sovranità popolare
Sabino Cassese
Nel libro di Sabino Cassese (Il popolo e i suoi rappresentanti. Edizioni di Storia e Letteratura, Roma 2019, 121p.) sono pubblicati alcuni testi interessanti scritti da esponenti della classe politica liberale sui valori fondanti di un regime democratico. Si tratta di interventi risalenti a un periodo compreso tra la fine dell’Ottocento e la prima metà del Novecento. Il volumetto è curato da uno dei massimi studiosi di storia dell’amministrazione pubblica, cui si deve il prezioso saggio introduttivo sul concetto della rappresentanza politica. Cassese fa un po’ di chiarezza su termini spesso abusati, che hanno larga presa sui cittadini: “parole magiche” come “democrazia”, “democrazia rappresentativa”, “elezioni politiche”; termini utilizzati da molti politici in via strumentale per indicare un tipo di democrazia ch’essi vorrebbero fondata su una concezione radicale e astratta del principio della sovranità popolare.
S. Cassese, “Il popolo e i suoi rappresentanti”. Edizioni di Storia e Letteratura, Roma 2019. pp.121. Il costo è di 9 euro.
La critica colpisce soprattutto il Movimento 5Stelle (e non solo), definiti “lontani pronipoti di Rousseau”. Cassese ha ragione quando contesta l’accezione radicale del concetto di democrazia che alcuni politici estremisti vorrebbero fondare su un potere illimitato dato al popolo nel governo della comunità.
Egli si rifà invece a una corrente di pensiero tra i cui esponenti val la pena ricordare Vittorio Emanuele Orlando, Francesco Saverio Nitti, Benedetto Croce: personalità autorevoli della cultura e della classe politica liberale che, avendo assistito all’affermarsi della dittatura e al seguito travolgente che essa aveva avuto nelle masse, ritenevano opportuno limitare gli strumenti di democrazia diretta e l’intervento del popolo nell’esercizio della democrazia repubblicana.
Ai demagoghi che affermano il potere sovrano del popolo di scegliersi i suoi rappresentanti nelle elezioni politiche, Cassese risponde che “in nessun paese gli elettori possono indicare sulla scheda elettorale un nome a propria scelta: votano una lista o un nome proposto dai partiti o altre forze politiche” (pag.8). Inoltre non si può affermare – sostiene Cassese – che il popolo elegga in Parlamento i suoi rappresentanti perché i cittadini di un collegio territoriale sono moltissimi, è categoricamente impossibile che il deputato li conosca tutti, come è altrettanto impossibile che egli possa ricevere un “mandato” perché si comporti nel modo atteso da ciascuno di loro: “il rappresentante non agisce in nome e per conto del rappresentato, né imputa ad esso gli effetti della propria azione perché l’eletto è autonomo rispetto ai votanti” (pag.7).
Osservazione fondamentale, che marca nettamente la differenza tra la rappresentanza privata nel diritto romano, tra la rappresentanza di ceto negli ordinamenti medievali e d’antico regime da una parte e la rappresentanza politica nelle democrazie moderne dall’altra; se in queste ultime sussiste il divieto del mandato imperativo, che nel diritto privato lega il mandatario al suo mandante, ciò avviene per ragioni di interesse pubblico. In un collegio che rappresenta un’intera comunità, le leggi non possono essere approvate sulla base degli interessi egoistici di frazioni di cittadini. Devono – o dovrebbero – riflettere l’interesse pubblico. Giunti a questo punto, è però inevitabile che il lettore si chieda che funzione abbiano le elezioni se il popolo non esercita un potere sovrano. Cassese concorda in questo con i maggiori esponenti del partito liberale, secondo i quali il popolo non eserciterebbe un potere sovrano di scelta dei deputati. Vittorio Emanuele Orlando definiva nel 1889 il concetto della rappresentanza politica non già come “delegazione di poteri”, bensì come “designazione di capacità”.
Altro argomento centrale del libro è il suffragio universale. Nel 1910 Silvio Spaventa riteneva che esso, riguardante all’epoca il solo elettorato maschile, sarebbe stato mezzo incisivo per limitare l’ingerenza della politica nell’amministrazione dello Stato, politica che era allora monopolizzata dalla borghesia grazie al meccanismo delle elezioni a suffragio ristretto; Spaventa riteneva che l’estensione del voto alle masse, rendendo possibile l’ingresso in Parlamento dei partiti popolari, avrebbe garantito anche in Italia una corretta alternanza tra partiti di governo e partiti di opposizione.
Nel 1911 si espresse a favore del suffragio universale maschile anche Sidney Sonnino in un accorato scritto pubblicato a cinquant’anni dall’unità italiana. Egli pensava che il coinvolgimento di milioni di analfabeti, fino a quel momento esclusi dalla partecipazione alla politica, avrebbe rafforzato il regime liberale, avrebbe spinto i cittadini a riconoscersi nelle istituzioni rispettando le leggi e l’azione amministrativa dello Stato. Un giudizio eccessivamente ottimista. Spaventa non avrebbe mai immaginato che la crisi della società italiana al termine del primo conflitto mondiale, l’instabilità provocata negli anni del primo dopoguerra dalla breve durata dei governi, dai continui scioperi e dalle violenze dei fascisti avrebbero segnato la fine dello Stato liberale.
Credo tuttavia che la riflessione più interessante in tema di suffragio universale sia quella formulata da Giovanni Giolitti in uno scritto risalente al 1922 (nel libro alle pp.85-105): il politico piemontese ricordava che la legge sul suffragio universale maschile, approvata dieci anni prima, era stata voluta dal suo governo per ragioni di giustizia ma anche di convenienza politica perché in tal modo si poteva sperare di sottrarre le masse all’influenza pericolosa dei movimenti estremisti. Giolitti era convinto che quella legge avesse contribuito non solo alla sicurezza sociale, ma anche all'”elevazione materiale e morale delle classi popolari”.
Che tipo di suffragio era tuttavia quello della legge del 1912? Era davvero un suffragio universale come lo intendiamo oggi, esteso a tutti i cittadini che abbiano raggiunto la maggiore età senza distinzione alcuna? Non proprio. Oltre ad escludere le donne, si trattava di un suffragio diversamente regolato in base al criterio dell’alfabetismo. A quei tempi si voleva evitare di attribuire un diritto politico a chi fosse ritenuto immaturo o non in grado di esercitare con saggezza e prudenza quel dovere civico. La legge fissava i seguenti criteri: era mantenuto il diritto di voto per i cittadini alfabeti, in possesso della licenza elementare, che avessero compiuto almeno 21 anni; tale diritto valeva anche per quanti avevano fatto il servizio militare; per gli analfabeti invece, solo chi avesse superato la soglia dei trent’anni poteva votare nelle elezioni politiche. Giolitti spiegava così la ragione che aveva spinto il suo governo a restringere il diritto di voto agli analfabeti :
Giovanni Giolitti (1842-1928)
“Nove anni di esperienza di vita, quanti sono quelli che corrono tra il ventunesimo e il trentesimo anno, sono una buona scuola, che può, e per certi rispetti con vantaggio, sostituire l’istruzione elementare, specie nelle classi popolari dove gli individui devono presto assumersi la responsabilità della loro condotta e guadagnarsi il pane. L’uomo del popolo, che generalmente a trent’anni ha già famiglia e figli, diventa riflessivo e sedato, e non si lascia troppo agevolmente fuorviare dalle propagande di idee e propositi eccessivi”. (pag.94)
Una spiegazione che, fatte le dovute differenze di tempo e di condizione sociale, non manca di far riflettere ancora oggi quando un largo fronte trasversale composto dal Movimento 5 Stelle, dalla Lega, dal Pd, ha proposto addirittura di abbassare il diritto di voto a 16 anni.
Ma una riflessione andrebbe fatta a mio avviso anche sull’elettorato passivo, vale a dire sul diritto di candidarsi alle istituzioni elettivo rappresentative: qui dovrebbe essere introdotta una restrizione che limiti fortemente l’accesso alle cariche pubbliche, ammettendo solo esperti nelle discipline umanistiche, giuridiche ed economiche o quanti si siano distinti nell’imprenditoria fondando aziende di successo che hanno creato posti di lavoro e hanno contribuito ad arricchire il Paese. Se è del tutto normale che si richiedano titoli e competenze elevati a quanti avanzano la loro candidatura ai ruoli apicali di un’azienda privata, non capisco per quale motivo ciò non debba avvenire nelle elezioni politiche e amministrative, ove si devono scegliere persone che dovranno rappresentare il Paese o le comunità territoriali nelle funzioni pubbliche; vale a dire in posti di altissima responsabilità, il cui potere può influenzare la vita civile e sociale.
Come scrive Cassese, noi assistiamo invece a uno scadimento della cultura politica, evidente nella scarsa competenza e capacità di molti deputati eletti in Parlamento. La ragione di tale imbarbarimento risiede nella mancanza di una legge sui partiti che possa introdurre meccanismi severi, atti a renderli un filtro efficace nella scelta dei nomi da sottoporre all’elezione popolare per il Parlamento, per le Regioni o i Comuni della Repubblica. Una mancanza che si fa sentire e alla quale si chiede urgentemente di porre riparo. Già Benedetto Croce, in un articolo pubblicato nel 1950, si soffermava su questo punto quando sosteneva:
Benedetto Croce (1866-1952)
“Un hiatus par che si apra tra gli uomini, tra le classi dirigenti e competenti e le masse elettorali. Il punto è far sì che queste possano mandare ai parlamenti un buon numero di uomini intelligenti, capaci e di buona volontà. A fare che ne esca il migliore possibile debbono lavorare i partiti…” (pag.115).
Dopo il biennio 1796-1797 varrà la pena ricordare un altro periodo storico in cui Milano giocò un ruolo importante quale cantiere di progetti costituzionali. Avvenne pochi anni dopo. Il 14 giugno 1800 Napoleone sconfisse gli austriaci a Marengo in una memorabile battaglia. Da sette mesi era divenuto Primo Console della Repubblica Francese: il colpo di Stato del 18 Brumaio anno VIII (9 novembre 1799) lo aveva portato alla conquista del potere. L’Italia del Nord Ovest tornò sotto il dominio francese. La Repubblica Cisalpina fu ricostituita. In questo periodo, nel biennio 1800-1801, tra le autorità della Francia consolare e quelle cisalpine intercorse una serrata collaborazione per una riforma delle istituzioni che fosse in grado di restituire all’Italia quella stabilità geo-politica che era uscita gravemente compromessa durante il triennio repubblicano e la breve invasione degli austro-russi.
Napoleone Primo Console della Repubblica Francese in un dipinto di Andrea Appiani.
Quale utilità può rivestire quel periodo storico nel mondo di oggi? La Repubblica Italiana istituita da Napoleone nel gennaio 1802 apparteneva certamente a un costituzionalismo autoritario in cui, scomparso il principio della separazione dei poteri, tutto il peso della funzione politica era concentrato nel governo e nelle sue istituzioni tecnico rappresentative. A prima vista quella esperienza ha quindi ben poco da insegnarci. A un più attento esame, non si può negare tuttavia che quel periodo storico segnò il formarsi di una efficiente burocrazia di funzionari pubblici la cui dedizione alla causa dello Stato sarebbe stata rimpianta da almeno una generazione di uomini politici lombardi. Inoltre quegli ordinamenti, nonostante l’impianto autoritario che li informava, costituivano una variante del sistema rappresentativo che poté garantire la nomina agli uffici e alle cariche pubbliche di personale in larga parte preparato, reclutato in base al merito e alla competenza. Nella Costituzione francese dell’anno VIII il ricorso al popolo era limitato alla compilazione di liste di fiducia sulle quali un Senato conservatore avrebbe esercitato il diritto di elezione alle maggiori cariche della Repubblica.
Joseph Emmanuel Sieyes (1748-1836)
Nelle parole dell’abate Joseph Emmanuel Sieyes – il padre del costituzionalismo autoritario di quegli anni, anche se il suo progetto non prevedeva la concentrazione del potere nella mani di una sola persona (Napoleone) come previsto dalla Carta del 1799 – quel sistema avrebbe risolto il problema della qualità della classe politica e dell’efficienza delle istituzioni spezzando la dipendenza che nelle democrazie parlamentari, fondate sull’elezione diretta delle assemblee, lega l’eletto al suo collegio elettorale nonostante il divieto del mandato imperativo. Nella Costituzione dell’anno VIII – e ancor più nel progetto di Sieyes – erano assai difficili fenomeni oggi diffusi come le clientele o la corruzione nella scelta dei funzionari e dei rappresentanti perché – avrebbe detto Sieyes – “nessuno deve essere nominato funzionario da coloro sui quali deve pesare la sua autorità”. L’abate aveva vissuto in prima persona la stagione della Rivoluzione francese e aveva toccato con mano quel clima drammatico di instabilità, corruzione e violenze che una concezione radicale della sovranità popolare aveva finito per provocare nel seno di uno Stato in profonda crisi politica. Il filtro costituito dalle liste di fiducia; la scelta dei funzionari e rappresentanti pubblici riservata a un Senato composto da tecnici e da alte personalità della cultura e della scienza; la divisione della funzione legislativa in più organi collegiali formati da personale competente, sottoposti alla direzione politica del governo rappresentante esclusivo dell’interesse pubblico: queste misure costituivano per Sieyes l’unica via per fondare un governo e una pubblica amministrazione rigorosamente impersonali, pienamente operativi, oggi diremmo sottratti agli interessi delle lobbies e degli interessi particolari che ostacolano il cambiamento e il progresso della società.
La situazione italiana nel 1800/1801
Nell’Italia tornata sotto il dominio francese non era più possibile imporre un ordinamento che replicasse quello rivoluzionario d’Oltralpe com’era avvenuto nelle repubbliche “giacobine” costituite durante il triennio 1796-99. Questo per due ragioni. Anzitutto occorre ricordare che metà della penisola si trovava sotto il dominio degli antichi sovrani: il papa era tornato in possesso dei suoi territori nel Centro Italia. I Borbone si erano ristabiliti al Sud dopo il crollo della repubblica partenopea. In secondo luogo la stagione del costituzionalismo “democratico giacobino” era finita. Napoleone l’aveva seppellita in Francia con la Costituzione dell’anno VIII e non aveva alcuna intenzione di riesumarla in Italia, checché ne pensassero i patrioti italiani.
Cessata la guerra, restava da gestire il resto dell’Italia centrale (la Toscana) e dell’Italia del Nord Ovest fino a Verona. Occorreva farlo senza farsi trascinare dalle ideologie o da modelli costituzionali estranei alla penisola. Napoleone in questo periodo seppe muoversi con spregiudicato realismo, guidato nell’azione politica dal fine esclusivo di stabilizzare la Francia mediante una cintura di Stati che fossero il più possibile accetti alle popolazioni.
L’Italia centro settentrionale dopo la pace di Lunéville. Carta risalente al 1804.
Con il trattato di Lunéville, firmato il 9 febbraio 1801, Napoleone obbligò l’Austria a riconoscere la Repubblica Cisalpina, accresciuta ad Ovest dell’alto e basso novarese uniti nel dipartimento dell’Agogna. La Toscana, persa dagli Asburgo Lorena, divenne per volontà di Napoleone il regno di Etruria ceduto al figlio del duca di Parma, Ludovico di Borbone. Il ducato di Parma e Piacenza, tolto ai Borbone, passò sotto amministrazione francese. L’unica repubblica destinata a rimanere in vita per alcuni anni fu quindi la Cisalpina, che sarebbe stata “ribattezzata” Repubblica Italiana ai Comizi di Lione verso la fine del 1801.
Come organizzare il nuovo regime? Il patrizio milanese Francesco Melzi d’Eril (1753-1816), uomo assai stimato da Napoleone, riteneva che non dovesse esservi alcun ordinamento sia pur larvatamente democratico come quello francese basato sulla Carta dell’anno VIII. Riteneva opportuno introdurre una sorta di monarchia illuminata retta sull’autorità di Napoleone, il cui governo avrebbe operato con l’aiuto di collegi rappresentativi composti di proprietari scelti in base alla loro ricchezza immobiliare. Era il principio di ascendenza fisiocratica in base al quale aveva diritto di partecipare alla gestione dello Stato solo chi possedeva come privato cittadino una parte del suo territorio sulla quale pagava l’imposta fondiaria. In assenza di un’opinione pubblica e di uno spirito nazionale, l’Italia cisalpina secondo Melzi poteva essere modernizzata solo da un governo la cui azione riformatrice fosse in continuità con la stagione dell’illuminismo asburgico che aveva dato i suoi frutti migliori nella Toscana e nella Lombardia del secondo Settecento. Teniamo presenti queste idee anti-democratiche di Melzi perché ad esse Napoleone avrebbe finito per ispirarsi in misura significativa tra il 1801 e il 1804.
Il progetto della Consulta legislativa cisalpina
Nei mesi che precedettero i Comizi di Lione furono presentati a Bonaparte diversi progetti di costituzione. Il primo fu elaborato dalla Consulta legislativa cisalpina, un collegio composto da 41 membri istituito nell’agosto del 1800. Questo piano riprese con alcune modifiche i lineamenti della Costituzione francese dell’anno VIII: furono previste liste di fiducia ove al popolo, mediante suffragio universale, era riconosciuto il solo diritto d’inserire le persone a lui gradite per i vari uffici della Repubblica. I cittadini di un circondario comunale avrebbero inserito un decimo di essi in una lista da cui sarebbero stati scelti i funzionari e ufficiali pubblici locali. I cittadini compresi in queste liste comunali avrebbero iscritto a loro volta un quinto di essi nella lista dipartimentale (provinciale) dalla quale sarebbero stati scelti i funzionari per le istituzioni di quel livello. I cittadini compresi nelle liste dipartimentali avrebbero indicato a loro volta un terzo di essi in una lista nazionale per le più alte cariche della Repubblica. Il diritto di eleggere i candidati da queste liste “di derivazione popolare” sarebbe spettata al governo e, per gli organi costituzionali previsti nel progetto, da una Camera elettorale composta da membri inamovibili e a vita, la cui età doveva essere di almeno 40 anni. Si trattava insomma di una democrazia “filtrata” in base alla quale gli elettori, lungi dall’essere chiamati ad eleggere direttamente i loro rappresentanti nelle assemblee, avrebbero indicato in tre gradi di scrutinio una rosa di candidati entro la quale chi era già in carica avrebbe operato la sua scelta in via definitiva.
In realtà, l’obiettivo della Consulta consisteva nel fondare un regime in cui la classe politica cisalpina allora al potere – animata in molti casi da ideali democratici e nazionali – avrebbe governato con Napoleone al fine di controllarne l’azione e dirigerla ai suoi fini. Difatti, era facile intuire che i membri della Camera elettorale sarebbero stati gli stessi uomini che governavano a Milano in quel torno di tempo. Inoltre, diversamente da quanto era previsto in Francia dalla Costituzione autoritaria dell’anno VIII, nel progetto della Consulta il Presidente della Repubblica (verosimilmente Napoleone) sarebbe stato ingabbiato in un governo composto da otto senatori scelti dalla Camera elettorale e non revocabili dal Presidente stesso. Il Presidente non avrebbe potuto licenziare i funzionari di sua nomina senza l’assenso della Camera elettorale. La forma di Stato restava unitaria mentre la forma di governo costituiva una lieve modifica dell’ordinamento autoritario francese che concentrava il potere nel Primo Console.
I progetti federali elaborati dai giuristi francesi
Altri due progetti – uno per l’Italia del Nord Ovest, l’altro per la Repubblica Cisalpina – furono presentati a Napoleone. Redatti entrambi in lingua francese, il secondo – quello relativo alla Cisalpina – venne scritto con ogni probabilità dal ministro degli esteri Charles Maurice Talleyrand Périgord (1754-1838). Entrambi erano informati secondo un principio federale teso a recuperare, adattandolo al mutato contesto politico, lo storico pluralismo territoriale esistente nella penisola fin dal Medioevo.
Nel primo progetto la ricostituzione di alcuni antichi Stati – ricalcando addirittura nella conformazione dei confini i territori di vecchie Signorie feudali – rispondeva all’obiettivo di rendere il progetto ben accetto agli italiani facendo del loro particolarismo il perno dell’ordinamento costituzionale. Chi scrisse quel progetto pensava probabilmente che una confederazione di Stati nell’Italia del Nord Ovest avrebbe reso più accettabile il dominio francese, evidente nell’attribuzione di poteri autoritari a generali d’oltralpe inviati a governare questi piccoli Stati: Lucca, la repubblica di Genova, i principati di Correggio e di Piombino, i ducati di Parma, di Piacenza e l’antico Stato Landi nelle valli del Taro e del Cene. Questi Stati avrebbero formato una confederazione dell’Alta Italia sotto protettorato francese denominata: “Paesi liberi e uniti dell’Italia Superiore” di cui avrebbe fatto parte la Repubblica Cisalpina.
Charles Maurice Talleyrand Périgord (1754-1838) in un dipinto del 1808.
Il secondo progetto, centrato sulla Cisalpina, contemplava un ingrandimento della Repubblica che, oltre al Novarese, avrebbe inglobato l’antico ducato di Parma e Piacenza. Riformata in senso autenticamente federale, la Cisalpina avrebbe assunto il nome di “Repubblica degli Stati Uniti d’Italia” sul modello nordamericano o svizzero. Estesa a larga parte della pianura padana centro occidentale (il Veneto era sotto l’Austria e gran parte del Piemonte sarebbe stata annessa alla Francia nel 1802), la Repubblica doveva dividersi in quattro Stati, articolati in vasti circondari municipali dotati di autonomia amministrativa. Milano, elevata al rango di Città federale, avrebbe fruito di uno Statuto autonomo in quanto capitale della Repubblica. Quali erano questi quattro Stati federati? Lo “Stato del Nord Est” diviso nei sei circondari municipali: 1. Valtellina; 2. Bergamasco; 3. Bresciano; 4. Mantovano e parte del Veronese (quella ad occidente del fiume Adige perché la parte orientale della città e della provincia erano sotto dominio austriaco); 5. Cremonese; 6. Cremasco. Lo “Stato del Nord Ovest” con i suoi quattro circondari: 1. Nord Milanese; 2. Sud Milanese; 3. Novarese; 4. Parte del pavese. Lo “Stato del Sud Est” con i quattro circondari: 1. Polesine di Rovigo; 2. Ferrarese; 3. Bolognese; 4. Romagna. Lo “Stato del Sud Ovest” con i quattro circondari: 1. Piacentino; 2. Parmense; 3. Ducato di Reggio; 4. Ducato di Modena.
Replicando in piccolo il modello autoritario tipico del costituzionalismo dell’anno VIII, in ogni Stato vi sarebbe stata una Consulta legislativa, composta da rappresentanti delle città e campagne (verosimilmente scelti dall’alto secondo il citato meccanismo delle liste di fiducia), che avrebbe assistito il governo locale nella elaborazione delle leggi valide per ciascun territorio; era prevista poi una Consulta amministrativa di nomina governativa incaricata di preparare i progetti di legge locale che il Provveditore, capo dell’esecutivo dello Stato, avrebbe sottoposto all’approvazione della Consulta legislativa. Il Provveditore, avrebbe esaminato ed approvato i regolamenti amministrativi proposti dalla Consulta amministrativa.
Il potere centrale cisalpino – le cui istituzioni avrebbero avuto sede a Milano – era costituito invece dal Podestà, dal Consiglio di Stato e dal Senato legislativo, i cui membri dovevano scegliersi secondo un criterio rigorosamente federale. Il Podestà, eletto dai Provveditori dei quattro Stati, avrebbe esercitato la funzione esecutiva; con il Consiglio di Stato avrebbe preparato i progetti di legge da sottoporre all’approvazione del Senato; avrebbe nominato i 12 membri del Consiglio di Stato scegliendone tre dalle amministrazioni di ciascuno dei quattro Stati della Repubblica. Il Senato era formato da 24 membri che le Consulte legislative dei quattro Stati avrebbero eletto in ragione di sei a testa.
A ben vedere, i tecnici francesi che avevano elaborato questo progetto di costituzione, lo avevano fatto per eliminare alla radice le rivalità e inimicizie insorte più volte tra cispadani e transpadani, tra modenesi, bolognesi e milanesi nell’assunzione delle cariche pubbliche. Tali inimicizie sarebbero sparite in una repubblica federale in cui l’esercizio delle funzioni pubbliche di ogni Stato sarebbe stato affidato a persone del luogo. In effetti, la scelta compiuta da Napoleone nel 1802 di confermare la forma unitaria della Repubblica, avrebbe finito per aggravare quel clima di tensione. Al crollo del regime napoleonico, tali dissidi sarebbero degenerati in violenze ed epurazioni nel corso della rivolta popolare del 20 aprile 1814 sulla quale mi sono soffermato in una monografia.
Napoleone non era probabilmente contrario ai progetti federali che gli erano stati presentati. Il suo interesse in quegli anni consisteva nella pacificazione e nella stabilità dei territori conquistati. In Svizzera ad esempio, nel 1803, non avrebbe esitato a “seppellire” la Repubblica Elvetica fondata su una forma di Stato unitaria e a fondare un regime federale con l’Atto di Mediazione che sancì la nascita di nuovi Cantoni quali il Ticino e San Gallo.
Nel caso dell’Italia cisalpina Bonaparte sottopose i progetti federali a Francesco Melzi d’Eril. Melzi era probabilmente la persona più ostile alla soluzione federale: a suo avviso la corruzione e le malversazioni esistenti nella Cisalpina per l’irresponsabilità di un governo a trazione democratica e giacobina sarebbero peggiorate in un regime federale perché ogni fazione avrebbe spadroneggiato sul territorio senza controlli. Melzi sostenne inoltre la sua opposizione per un’altra ragione, assai più convincente: nei paesi federali come l’antica Svizzera, l’antica Olanda o gli Stati Uniti d’America di fine Settecento i poteri pubblici erano diffusi sul territorio, deboli nella funzione politica perché ad essa sopperiva lo spirito d’indipendenza e il forte senso civico dei cittadini. Come poteva l’Italia essere ben governata in un regime federale quando erano i suoi stessi cittadini a mostrare una completa assenza di senso civico, di amor di patria?
Giuseppe Mazzola, Ritratto di Francesco Melzi d’Eril, 1800-1801
Je m’étonné un peu, qu’en citant …les Suisses, les Hollandais, les Américains pour prouver la bonté du système fédératif, il soit échappé à l’auteur de ce projet, que ce n’est pas proprement de ce système, que les Peuples cités ont reçu une consistance et une force durable, mais que c’est bien plutôt la volonté prononcée de ces Peuples de sauver leur indépendance, qui a prêté une force à ce système par lui-même très fable, et bien plus faible encor s’il etoit imposé par force à un Peuple, qui n’en a ni l’envie, ni l’idée, et ne peur avoir un véritable sentiment d’une indépendance qu’il n’a jamais connue.
[Mi meraviglio come, nel richiamarsi agli Svizzeri, agli Olandesi, agli Americani per dimostrare la bontà del sistema federale, sia sfuggito all’autore del progetto che non è in foza di questo sistema di governo che i popoli citati hanno raggiunto un’esistenza durevole, ma al contrario è stata la ferma determinazione di questi popoli nel salvaguardare la loro indipendenza a rendere forte un tale sistema di per sé debole, e ancor più fragile se fosse imposto con la forza a un popolo sprovvisto del desiderio o della passione per un sentimento d’indipendenza che non conobbe mai].
[Francesco Melzi a Talleyrand, 16 maggio 1801 in U. Da Como (a cura di), I Comizi nazionali in Lione per la Costituzione della Repubblica Italiana, vol.I., Bologna, Zanichelli, 1934, pag.151. Nei volumi curati da Ugo da Como, ai quali si rinvia per approfondimenti, sono pubblicati i documenti di quel periodo contenenti i progetti citati in questo articolo].
Il progetto Roederer
L’ultimo progetto, quello elaborato dal giurista francese Pierre Louis Roederer (1754-1835), avrebbe costituito per converso il nucleo originario da cui sarebbe derivata la Costituzione della Repubblica Italiana napoleonica. Se la forma di Stato restava unitaria, la forma di governo presentava tratti di assoluta originalità rispetto alle proposte precedenti. Anche qui erano previste le liste di fiducia, che il popolo avrebbe compilato mediante quel sistema di filtri pensato per limitare fortemente gli effetti della legittimazione democratica. Il diritto di elezione tuttavia non sarebbe stato esercitato da una Camera elettorale come nella proposta della Consulta cisalpina. La scelta sarebbe spettata a tre Collegi vitalizi composti di 300 Possidenti, 200 Dotti e 200 Commercianti. Una nazione articolata in categorie professionali in base a un criterio legato al mondo dell’economia produttiva avrebbe scelto in via definitiva i membri delle istituzioni cisalpine traendoli dalle liste di fiducia popolari. A comporre il governo sarebbe stato un Presidente della Repubblica (Napoleone) e otto senatori per l’esercizio dell’amministrazione interna e internazionale. Il governo si sarebbe esteso ai Consiglieri di Stato per l’elaborazione dei progetti di legge da presentare al Corpo legislativo, i cui membri dovevano eleggersi dai Collegi elettorali.
I deputati cisalpini – Melzi in primis – si mostrarono moderatamente favorevoli a questo progetto, anche se non mancarono di esprimere la loro contrarietà su alcuni punti. Anzitutto criticarono la natura vagamente democratica del progetto di Roederer. A loro giudizio solo i proprietari terrieri avevano il diritto di eleggere i loro rappresentanti. Ad essere bocciate non erano solo le liste di fiducia popolari, il che era prevedibile visto il pessimismo e il rigido conservatorismo di Melzi. Veniva contestata l’introduzione dei collegi dei dotti e dei commercianti, due categorie professionali che non meritavano di essere considerate sullo stesso piano dei possidenti.
Napoleone respinse tali obiezioni, mostrando una maggiore sensibilità per le dinamiche sociali ed economiche della società italiana. Alla fine furono seguiti tuttavia i consigli “antidemocratici” di Melzi: vennero abolite le liste di fiducia di derivazione popolare, che in Francia erano operanti grazie alla Costituzione dell’anno VIII. Napoleone fece dei Collegi dei Possidenti, dei Dotti e dei Commercianti gli organi “primitivi” della sovranità nazionale (questo il tenore dell’articolo 10 della Costituzione del 1802). Su invito del governo, i Collegi avrebbero eletto, oltre ad alcuni collegi tecnici, anche le istituzioni rappresentative a livello comunale, dipartimentale (provinciale) e nazionale. Al Presidente della Repubblica (Napoleone) sarebbe spettata la nomina e la revoca dei ministri, nonché la formazione del consiglio legislativo, un collegio specializzato nei conflitti interni alla pubblica amministrazione. Questo consiglio avrebbe avuto altresì il diritto di voto sui progetti di legge elaborati dal Presidente stesso.
N.F. Monsiau, La Consulta della Repubblica Italiana durante i Comizi di Lione attribuisce la presidenza a Napoleone Primo Console. Dipinto del 1802.
Ai Comizi di Lione la nascita della Repubblica Cisalpina, ora denominata Italiana, fu acclamata dai deputati accorsi dai vari dipartimenti, invitati da Napoleone in larga parte secondo il criterio dell’appartenenza alla corporazione economico professionale dei Possidenti, Dotti e Commercianti. Si trattava di un regime le cui contraddizioni non sarebbero tardate a manifestarsi in tutta la loro portata. Eppure, nonostante i limiti di uno Stato posto sotto il controllo della Francia consolare, la Repubblica Italiana dispose di un governo in grado di intraprendere le riforme economiche e sociali necessarie alla modernizzazione del Paese: questo grazie a una burocrazia efficiente, preparata, mossa all’azione unicamente dalla tutela dell’interesse pubblico.
L’opposizione di Stefano Rodotà alla Convenzione per le riforme costituzionali, resa pubblica in un’intervista al Fatto quotidiano , è stata preceduta dalla presa di posizione dei Comitati Dossetti per la Costituzione i quali, in un appello rivolto al governo, hanno invitato il presidente del consiglio Letta – e implicitamente la maggioranza Pd-Pdl-Scelta civica che sostiene il governo – ad affossare qualsiasi progetto di riforma complessiva dell’ordinamento. Questi giuristi, concordi con il professor Onida, ritengono che l’unica via di riforma delle istituzioni debba passare attraverso la procedura indicata dall’articolo 138 “senza l’osservanza del quale l’intera Costituzione sarebbe delegittimata”.
Tali posizioni mostrano quanto sia ancora forte in questo Paese il fronte di chi considera la Carta del ’48 un feticcio da venerare quasi fosse una Bibbia civile, un testo intoccabile. Rodotà, al quale era stato proposto di presiedere la Convenzione, ha rigettato tale invito mostrandosi recisamente contrario a qualsiasi ipotesi di riforma. Non capisco come i grillini abbiano potuto avanzare la candidatura di Rodotà al Quirinale presentandola come un cambiamento per l’Italia. Si sa d’altra parte che le vere dinamiche che sottostanno alla politica si fondano in larga parte su atteggiamenti e decisioni che hanno ben poco di razionale.
L’elezione popolare di una Convenzione per la riforma della Costituzione costituisce una delle soluzioni più coerenti con il principio della sovranità popolare perché il popolo, quando la Convenzione avrà terminato la redazione della nuova Costituzione, sarà chiamato ad approvare con plebiscito la nuova Carta fondamentale. Questa è la procedura che si è sempre seguita in passato nei processi di revisione costituzionale mediante Convenzione.
Nel nostro ordinamento democratico l’elezione popolare di una Convenzione è possibile mediante una legge di riforma costituzionale che, approvata dai due rami del parlamento in forza dell’articolo 138, introduca nella Carta tale procedura. Una soluzione, quella della Convenzione, in fondo assai più democratica e liberale rispetto al vigente articolo 138, il quale autorizza una maggioranza dei due terzi della classe politica in Parlamento a riformare integralmente la Costituzione senza passare per il referendum popolare.
Ovviamente ci sono altre vie per modificare una costituzione e fondare una nuova repubblica. Ad esempio l’Assemblea costituente, la quale – come fecero i nostri ‘padri’ nel 1946-47 – sarebbe chiamata a riformare l’ordinamento costituzionale esercitando al contempo la funzione legislativa ordinaria.
Credo però che la Convenzione sia la via maestra per gestire il cambiamento salvaguardando non solo la legalità ma ancor più la piena legittimazione democratica delle riforme costituzionali.
Io non so richiamare a tal proposito esempio più prezioso dell’articolo 33 del progetto di costituzione girondino del 15-16 febbraio 1793. Redatto da Condorcet che lo presentò alla convenzione francese, esso recitava:
“Un popolo ha sempre il diritto di rivedere, di riformare e di cambiare la sua costituzione. Una generazione non ha il diritto di assoggettare le generazioni future alle sue leggi e ogni eredità nelle funzioni è assurda e tirannica”.
Tale articolo, che introduceva anche il principio del continuo ricambio della classe politica, dovrebbe costituire uno punto basilare di ogni ordinamento costituzionale poggiante su basi liberali e democratiche.
Non resta che augurarci che i politici seguano tale esempio. In caso contrario, se hanno intenzione di formare una commissione parlamentare aperta ai tecnici come sembrerebbe in base a recenti dichiarazioni rilasciate da politici di area Pdl, evitino di mascherare tale soluzione definendola subdolamente con il termine “convenzione”. Una commissione parlamentare per le riforme costituzionali sarebbe una moderna riedizione della bicamerali di infausta memoria. Infausta perché sappiamo il risultato fallimentare che hanno prodotto.
