L’anomalia italiana: quando il buongoverno non si concilia con la democrazia

Michele Salvati, in un articolo apparso sulla rivista “Il Mulino” (anno LXI, 1/12, n.459, pp.22-32), si è chiesto per quale motivo l’Italia, in larga parte della storia repubblicana, non abbia avuto governi responsabili, in grado di realizzare politiche lungimiranti. Perché in Italia non c’è stato il buongoverno? In realtà – sostiene Salvati – il buongoverno c’è stato. Il guaio è che la sua durata è stata breve. Si è verificato quasi sempre in circostanze eccezionali.
Nel dopoguerra, durante la stagione del centrismo (dal 1948 al 1963), il Paese fu governato da una classe politica autorevole, responsabile, alla quale dobbiamo la messa a punto di quelle riforme che portarono al poderoso boom economico dell’Italia padana e dell’Italia centrale negli anni Sessanta del secolo scorso. Meno significativo, come noto, lo sviluppo economico nel Mezzogiorno. Ma, a parte la lunga stagione del centrismo, altre belle pagine non si vedono. Bisogna attendere – fa notare Salvati – la seconda Repubblica, in particolar modo i pochi anni che intercorsero tra la formazione del primo governo Amato (1992) e la fine del primo governo Prodi (1998) per vedere qualcosa che somigli al buongoverno; sei anni nel corso dei quali il Paese, reduce da una crisi finanziaria che aveva messo a repentaglio la tenuta del sistema politico-costituzionale, poté contare su governi in grado di condurre politiche impopolari pur di scongiurare la bancarotta dello Stato. In circostanze eccezionali, essi ebbero il merito di tenere sotto controllo la spesa e il debito pubblico salvando l’Italia da un default le cui conseguenze sarebbero state imprevedibili.  
La tesi centrale del saggio di Salvati risiede nella constatazione che l’Italia, messa a confronto con le altre democrazie europee, presenta una vistosa anomalia caratterizzata dalla non coincidenza tra democrazia e buongoverno. “La mia tesi è che quel contrasto (tra democrazia e buongoverno) è stato mediamente più forte, e ha dato luogo a un governo peggiore, in Italia rispetto ad altri Paesi con i quali è ragionevole confrontarci in questo dopoguerra: Regno Unito, Francia, Germania, Spagna post-franchista”.
Una tesi difficile da confutare. Difatti, se prendiamo in esame le condizioni della penisola italiana nella seconda parte della “Prima Repubblica” (1963-1992) e nella seconda parte della “Seconda Repubblica” (1998-2011) – sembra che quei governi furono incapaci di adottare politiche lungimiranti e questo nonostante fossero composti da partiti che riscuotevano il consenso di larga parte dell’elettorato. Non è un caso se l’immane debito pubblico italiano fu cumulato nei periodi di malgoverno che si sono appena accennati. Certo, ci troviamo di fronte a due sistemi politici diversi ma entrambi furono in qualche modo responsabili.
A mio parere, se prendiamo in esame la storia repubblicana, ci accorgiamo che i punti deboli del nostro vivere in comunità sono sostanzialmente due: la scarsa fiducia dei cittadini nelle istituzioni politiche, considerate estranee quando non rechino vantaggio ai loro interessi particolari; l’assenza di una cultura di governo in larga parte della classe politica. Questo ha prodotto esecutivi irresponsabili, poco autorevoli e per nulla stabili. Nella “Prima Repubblica” ci sono stati cinquanta governi in 47 anni – dal 1946 al 1993 con una media di quasi 1 governo all’anno – con una legge elettorale proporzionale in regime politico parlamentare. Nella “Seconda Repubblica” – che per comodità facciamo durare fino al 2011 includendo il governo Monti – gli esecutivi sono stati dieci in soli 17 anni con una media ancor più bassa rispetto alla precedente. In questo secondo caso, la forma di governo parlamentare è stata regolata da due leggi elettorali (il Mattarellum dal 1993 al 2005, il Porcellum dal 2006 ad oggi) che hanno tentato di risolvere il problema della governabilità: la prima con la prevalenza di un sistema a collegi uninominali sul modello inglese, la seconda con un sistema proporzionale corretto dal premio di maggioranza alla coalizione vincente. Secondo Salvati tali leggi non sono bastate a scongiurare l’instabilità del sistema politico. Gli esecutivi hanno continuato a traballare anche in questi anni, posti perennemente sotto il ricatto dei parlamentari i quali, nel sistema vigente, rivestono il monopolio della legislazione nazionale. Solo in un caso l’esecutivo ha potuto operare per quasi l’intero arco della legislatura: il secondo governo Berlusconi (2001-2005) che per Salvati non può essere considerato esempio di buongoverno. La realtà è che nella “Seconda Repubblica”, quantunque le leggi elettorali abbiano consentito di eleggere direttamente il presidente del consiglio, il buongoverno non è stato assicurato.
Oggi, esattamente come vent’anni fa, siamo alle prese con un governo “tecnico” il cui mandato dovrebbe consistere nel realizzare le riforme che nessun partito ha avuto il coraggio di fare. Salvati ha ragione nel sostenere che in Italia il buon governo non è coinciso quasi mai con la politica democratica. A mio giudizio il problema risiede nel tipo di Stato che ci ha governato finora. Lo Stato nazionale unitario – per il modo in cui si è formato, per la sua stessa costituzione interna – ci ha impedito di identificarci totalmente in un ordinamento saldamente ancorato alle radici della storia preunitaria della penisola. Non ci ha consentito di essere cittadini sensibili al bene comune. Il problema non investe solo la classe politica. Riguarda le classi dirigenti e i cittadini: le une e gli altri più sensibili all’interesse corporativo ed individuale che a quello generale.
Questa situazione è dovuta al fatto che lo Stato viene s e n t i t o  dai cittadini come qualcosa di imposto, di artificiale, di innaturale.

Se non risolveremo questo problema con una serie di riforme coraggiose tese a ridisegnare nel suo complesso l’ordinamento costituzionale, il Paese finirà nei prossimi anni per essere dilaniato dalle sue interne contraddizioni. 

20 aprile 1814: la rivoluzione dei lombardi per uno Stato indipendente nella valle padana

La crisi politica ed economica in cui versa l’Unione Europea sembra rafforzare i movimenti nazionalisti ed indipendentisti che si stanno formando un po’ ovunque nel Vecchio Continente. In Italia i movimenti orientati a promuovere l’indipendenza delle piccole patrie sono divisi nei programmi e nelle idealità. Gli indipendentisti veneti vorrebbero uno Stato veneto, altri invece aspirano a costituire uno Stato padano formato dall’unione delle regioni del Nord Italia. Beppe Grillo, che di tutto può essere accusato fuorché di nazionalismo, sembra voler proporre ai suoi elettori l’uscita dello Stato italiano dall’Unione monetaria. I partiti nazionalisti si spingono addirittura sino a chiedere l’uscita dell’Italia dall’Unione europea.
Nel constatare l’eterogeneità di tali posizioni, il mio pensiero corre ai giorni convulsi dell’aprile 1814 quando, in una crisi europea seguita alla dissoluzione del dominio napoleonico, i lombardi furono protagonisti di un moto rivoluzionario che assunse una notevole importanza nel panorama delle rivolte antifrancesi. Anche in quei frangenti le posizioni dei partiti in cui si articolava l’opinione pubblica a Milano erano assai diverse, inconciliabili fra loro perché nemiche irriducibili sul piano politico.
Nel mio libro (Gabriele Coltorti, I lombardi contro l’Italia di Napoleone, “Quaderni Padani” 99-100, San Marino, Il Cerchio 2012) ho mostrato come la rivoluzione scoppiata a Milano il 20 aprile 1814 causò il crollo del regime napoleonico nella città del Duomo portando al governo dello Stato – sia pure per breve tempo (dal 20 aprile al 25 maggio 1814) – una classe politica di nobili e notabili lombardi determinati ad ottenere l’indipendenza di un regno limitato a una parte della Padania centro-occidentale. Le soluzioni dei rivoluzionari erano tuttavia assai diverse tra loro. Tale Stato poteva ricondursi al vecchio principato regionale visconteo-sforzesco comprendente la Lombardia ma esteso al Novarese, all’Alessandrino e al Genovesato (soluzione caldeggiata dalla nobiltà milanese più tradizionalista) oppure poteva consistere in uno Stato padano-italico esteso alla Lombardia e al Novarese, ma anche ai territori cispadani di Parma, Piacenza, Modena, Reggio e alle Romagne (posizione sostenuta dal ceto medio della burocrazia, dalla borghesia e dalla nobiltà tiepidamente liberale). E’ peraltro significativo che la classe politica napoleonica, contro la quale fu compiuta la rivoluzione, puntasse in fondo ad obiettivi simili sul piano territoriale: le istruzioni rilasciate dai funzionari napoleonici agli ufficiali in missione all’estero insistevano sull’indipendenza di uno Stato cisalpino limitato alla Lombardia, al Novarese, ai territori ex estensi di Modena e Reggio e alle ex legazioni romagnole di Ferrara, Bologna e Ravenna. In tali documenti non si parlava affatto di Italia unita; neppure di rivendicazioni estese al Veneto e al Friuli, ormai acquisiti dagli austriaci in via definitiva.
Perché le cose non funzionarono? Il governo napoleonico chiedeva uno Stato indipendente governato dal principe Eugenio Beauharnais, il figliastro di Napoleone che da nove anni aveva governato il regno italico per conto del patrigno. Una frangia considerevole di rivoluzionari aspirava invece ad uno Stato governato da un principe che non fosse riconducibile in alcun modo ai napoleonidi, tale era l’odio che i lombardi nutrivano verso il regime di Bonaparte. Questa diversità di vedute fu radicale, foriera di uno scontro autenticamente politico (laddove “politico” è qui inteso nel significato schmittiano di “opposizione radicale tra fazioni, lotta all’ultimo sangue”): quando scoppiò a Milano il tumulto popolare, per tre giorni (20-21-23 aprile) ebbe luogo una guerra civile nel corso della quale la fazione dei funzionari napoleonici fedeli al viceré fu travolta dalla ferocia dei rivoluzionari. La violenza di tale scontro, ma soprattutto l’assenza di un gioco di squadra tra le fazioni furono decisivi nel portare al fallimento dei progetti indipendentisti.
20 aprile 1814: il palazzo del ministro Prina saccheggiato dai milanesi.
Qualcuno potrebbe chiedersi quale importanza potesse avere a quel tempo il Regno d’Italia napoleonico governato da Napoleone e dal viceré Eugenio Beauharnais. Milano in quegli anni era capitale di uno Stato che, quantunque soggetto al dominio francese, si estendeva a una parte significativa della valle padana, comprendendo il Novarese, la Lombardia, il Modenese e il Reggiano, le Romagne, il Veneto, il Trentino, il Friuli e le Marche. In fondo Napoleone, il despota Napoleone accusato di aver saccheggiato i territori conquistati drenando risorse e traendo carne da macello per i suoi eserciti con lo strumento della coscrizione obbligatoria, aveva contribuito in modo non trascurabile al risveglio delle nazioni oppresse. Ai polacchi – il cui territorio, fagocitato da Russia, Prussia e Austria, era scomparso alla fine del Settecento dalla carta geopolitica dell’Europa – aveva garantito uno Stato, il granducato di Varsavia, che, quantunque limitato nella sua stessa estensione rispetto all’antico regno di Polonia, costituiva un esempio tangibile di Stato nazionale basato su principi opposti rispetto a quelli seguiti dalla fredda diplomazia delle cancellerie settecentesche.
Nella penisola italiana la repubblica cisalpina – divenuta repubblica italiana e, dal 1805, regno d’Italia – costituiva un altro esempio di Stato poggiante su basi “nazionali”. Questo regno costituì in effetti per tanti patrioti il primo passo verso l’unificazione della penisola. Eppure, a ben vedere, nella sua fondazione era possibile riconoscere il tentativo, compiuto da Napoleone, di riesumare l’antico regno italico di origine longobarda che, a partire dalla metà del VII secolo per arrivare sino al X-XI secolo, si era esteso a larga parte della pianura padano veneta e della Toscana. Faceva eccezione la città di Venezia, antico dominio di origine bizantina, che i longobardi non riuscirono mai a piegare. Nel 774 il regno italico longobardo venne conquistato dai franchi di Carlo Magno, i quali – in linea con le consuetudini medievali – conservarono il diritto e le strutture istituzionali fissate dai longobardi; difatti Carlo Magno – come i suoi successori – non governò il regno italico-longobardo come re dei franchi, bensì come re d’Italia: l’Italia longobarda, presto divenuta “Lombardia”, estesa a larga parte della Padania. La cerimonia dell’incoronazione mediante l’impiego della corona ferrea rivestiva una funzione di legittimazione presso il popolo lombardo. Nonostante la frammentazione politica cui andò soggetto il regno italico di origine longobarda nei secoli del Basso Medioevo – il che portò , com’è fin troppo noto, alla formazione degli Stati cittadini e delle Signorie feudali – la cerimonia dell’incoronazione continuò ad essere tenuta nella basilica milanese di Sant’Ambrogio fino al XVI secolo segnando una continuità con la tradizione medievale.
Ora, tornando al regno d’Italia napoleonico, varrà la pena ricordare che negli anni della sua massima estensione politica (1810-1813) esso occupava una parte considerevole della valle padana fino ad includere le Marche ex pontificie. Diverso il caso di territori quali l’Umbria, la Toscana, il Lazio e la parte restante della Padania occidentale (l’ex ducato di Parma e Piacenza, la Liguria e quasi tutto il Piemonte), annessi all’Impero francese e amministrati con prefetti nominati da Parigi. Nel Sud Italia Napoleone aveva lasciato intatto quel che restava del Regno di Napoli, riconoscendo l’irriducibile diversità di quelle terre rispetto alla parte centro-settentrionale della penisola. Affidò il governo del Mezzogiorno continentale al fratello Giuseppe Bonaparte e, dal 1808, al cognato Gioacchino Murat.  
Al Nord il Regno d’Italia con capitale Milano non riprendeva del tutto i confini dell’antico Regnum Italiae longobardo ma non è azzardato ritenere che Napoleone intendesse richiamare idealmente la tradizione storica dell’antico regno medievale. Basti pensare all’incoronazione di Bonaparte a re d’Italia avvenuta nel Duomo di Milano il 26 maggio 1805: ecco comparire di nuovo la corona ferrea, scelta non casuale perché segnava una certa continuità con la tradizione del Regnum Italiae longobardo. Non diversamente dai polacchi, Napoleone aveva quindi dato ai lombardo-italici un piccolo Stato nazionale in cui potessero riconoscersi, guardandosi tuttavia dall’unire la Padania sotto un solo regime politico istituzionale.
La storiografia risorgimentale ritiene che Bonaparte abbia ostacolato la formazione di uno Stato nazionale esteso dalle Alpi alla Sicilia perché lo giudicava una minaccia per gli interessi francesi. Io penso che, più verosimilmente, egli ritenesse naturale la divisione secolare della penisola. Occorreva ai suoi occhi semplificare la carte geopolitica, riducendo il numero degli Stati senza mettere in discussione le storiche fratture esistenti tra le tre Italie: l’Italia padano-italica di origine longobarda; l’Italia romano-fiorentina  radicata nell’eredità classica che le avevano lasciato il Rinascimento e il Papato romano; il Regno di Napoli depositario della grande tradizione sveva che ne aveva fatto un Reame poggiante su un peculiare senso di nazionalità venuto a delinearsi sotto la monarchia angioina, aragonese, ma soprattutto nei secoli del vicereame spagnolo e del governo borbonico.

Nella valle padana il Regno d’Italia napoleonico costituì il tentativo di costituire una nazione lombardo-italica in ideale continuità con l’antico Regnum ItaliaeLangobardorum. Questo non significa che mancassero a Milano patrioti sensibili al tema dell’unità della penisola. Basti ricordare, per fare alcuni esempi, alle poesie di Ugo Foscolo oppure ai progetti editoriali finanziati dal governo: indicativi in proposito i volumi degli Scrittori classici italiani di economia politica (1803-1816) diretti dal giacobino Pietro Custodi ove erano raccolte le opere di famosi economisti italiani vissuti in ogni parte d’Italia. Pensiamo ancora ai patrioti napoletani che operarono a Milano durante la repubblica e il regno d’Italia e fornirono un contributo importante al rinnovamento culturale della città: Vincenzo Cuoco, Francesco Lomonaco, Francesco Saverio Salfi per citarne solo alcuni. L’ideale di uno Stato nazionale italiano esteso a tutta la penisola, sulla cui formazione i patrioti meridionali esuli a Milano ebbero un ruolo importante, rimase tuttavia limitato a una ristretta minoranza  della classe dirigente italica.

Tornando alla rivoluzione del 20 aprile 1814, il dato significativo è che a Milano – capitale, come si è accennato, di un vasto Stato padano –  quasi tutti lavorassero concretamente per l’indipendenza. Perfino i funzionari italici più fedeli al viceré Beauharnais, chiedevano un regno sottratto al dominio francese. Erano persone come il cancelliere guardasigilli e duca di Lodi Francesco Melzi d’Eril, il ministro delle finanze Giuseppe Prina, il ministro dell’interno Luigi Vaccari: tutti uniti nel chiedere l’indipendenza di un regno limitato a una parte della valle padana e governato dal principe Eugenio.
Questo partito, il partito della “cabala” come era definito sprezzantemente dai nobili municipalisti avversi al regime napoleonico, era nettamente minoritario a Milano. Per certi versi fu un peccato: si trattava infatti dell’unico movimento in grado di sostenere la battaglia per l’indipendenza al congresso di Parigi. In quel fatidico aprile del 1814, il viceré resisteva valorosamente con il suo esercito contro gli austriaci dilagati in Veneto fino al Mincio. Il 16 aprile a Schiarino Rizzino, un castello non molto distante da Mantova, il Beauharnais aveva firmato con l’Austria un armistizio in base al quale gli veniva riconosciuto il diritto di inviare a Parigi una deputazione per sostenere i suoi diritti sul trono di Milano. Tale missione fu affidata ai generali Achille Fontanelli e Antonio Bertoletti, i quali partirono subito per la Francia. Il senato del regno italico, un collegio rappresentativo con poteri prevalentemente consultivi, scelse di inviare due deputati tiepidamente filonapoleonici come Luigi Castiglioni e Diego Guicciardi, i quali tuttavia non poterono raggiungere la capitale francese per lo scoppio della rivoluzione. Se la deputazione avesse avuto i poteri necessari per operare a Parigi per conto del vicerè, non sarebbe stato difficile ottenere il riconoscimento del Beauharnais come re d’Italia al posto di Napoleone, ormai esiliato all’isola d’Elba. Egli godeva infatti della potente amicizia dello zar Alessandro I. Era inoltre legato da un vincolo familiare al re di Baviera Massimiliano I di Wittelsbach avendone sposato la figlia Amalia Augusta. Gli eventi assunsero una piega diversa. Il partito della “cabala”, quantunque fosse in grado di riscuotere alcuni consensi nell’Europa delle corti, era oggetto di un odio feroce da parte della popolazione lombarda che il 20 aprile non esitò a insorgere facendo la rivoluzione.    
Duramente provati dall’elevata tassazione che Napoleone aveva imposto al regno per finanziare le guerre francesi, sconvolti dalla morte di tanti giovani sui campi di Russia e di Germania che avevano militato valorosamente nella Grande Armée, i rivoluzionari lombardi volevano la fine del regime napoleonico. Quanti avevano aiutato il despota francese a sfruttare il popolo prestando servizio in posti di responsabilità nella burocrazia (ministri e direttori generali) furono cacciati. Ad essere colpiti furono principalmente i ministri del governo e non pochi funzionari della pubblica amministrazione. Nel mio lavoro ho dimostrato che gli impiegati pubblici modenesi e reggiani furono i più odiati dai lombardi per la loro fedeltà al regime napoleonico. La reazione colpì tuttavia quasi tutti i funzionari che erano stati ligi a Napoleone, anche quanti potevano vantare origini lombarde, venete o addirittura novaresi come il ministro delle finanze Giuseppe Prina: la feroce uccisione di questo funzionario, linciato dalla folla milanese con i puntali delle ombrelle, è descritta nel libro in modo approfondito sulla base di alcuni documenti risalenti a quell’epoca.
La stragrande maggioranza dei rivoluzionari lombardi si divideva sostanzialmente nei due partiti che si sono accennati all’inizio. Il primo raccoglieva i “cisalpini”: uomini appartenenti al ceto medio burocratico, alla borghesia lombarda del commercio e dell’artigianato, i quali chiedevano l’indipendenza di uno Stato esteso a larga parte della valle padana centro-occidentale. Come il partito dei funzionari fedeli al Beauharnais, essi aspiravano quindi a uno Stato padano italico. Diversamente dagli uomini del cessato governo italico, questi lombardi chiedevano tuttavia che il regno fosse governato da un sovrano non appartenente alla dinastia napoleonica. Erano disposti a sostenere la candidatura di un principe di casa d’Austria il cui potere fosse limitato da una Costituzione disegnata sul modello inglese o sulla falsariga di una Costituzione moderata ispirata alla Carta francese del 1791. Varrà la pena ricordare tra gli esponenti più importanti di questo movimento il cremonese Gaetano Pietro Cadolino, il comasco Ludovico Giovio.
Il secondo partito era formato invece dalla nobiltà lombarda più tradizionalista, la quale aveva colto nel crollo del regime napoleonico una straordinaria opportunità per rifondare uno Stato assai vicino all’antico principato regionale visconteo-sforzesco ad egemonia patrizia: lo Stato che si era venuto formando nei secoli della dominazione spagnola e nei primi cinquant’anni del XVIII secolo, nel primo periodo della dominazione austriaca. Questa nobiltà (Luigi Carlo Rasini, Alfonso Castiglioni, Giacomo Mellerio) chiedeva un regno indipendente limitato all’incirca all’attuale regione Lombardia, alla Liguria, all’alto e basso novarese, a una parte dell’alessandrino: un territorio quest’ultimo che si rendeva necessario per congiungere il Genovesato con il Milanese. Aspiravano anch’essi a un regno governato da un principe di casa d’Austria, ma era importante che l’assetto costituzionale del potere riprendesse  i peculiari moduli di governo della società d’ancien régime: la gestione dell’amministrazione pubblica doveva essere esercitata in una sorta di regime a mezzadria tra la burocrazia professionale del monarca e la nobiltà locale. Tale partito era ben presente in seno al governo provvisorio succeduto a quello napoleonico.
Occorre inoltre ricordare che, tra quanti parteciparono alla rivoluzione, c’era una piccola frangia di patrioti italiani i quali, a voler prendere in esame le loro rivendicazioni sul piano geopolitico, possono considerarsi gli antenati degli attuali paladini dell’Unità d’Italia. Erano uomini assai vicini alla massoneria e alle prime sette carbonare, i quali si battevano per un regno esteso a gran parte della penisola, governato dal re di Napoli Gioacchino Murat.
Quando i rivoluzionari lombardi conquistarono il governo dello Stato in seguito alla rivolta popolare del 20 aprile fu inviata al congresso delle potenze alleate una nuova deputazione in sostituzione di quella napoleonica per ottenere il riconoscimento di uno Stato indipendente in una parte più o meno estesa della Padania centro-occidentale. Tali piani furono destinati al fallimento: il viceré Eugenio, amareggiato per l’odio che i lombardi nutrivano nei suoi confronti, sconvolto per la feroce uccisione del ministro Prina, firmò un trattato con l’Austria (capitolazione di Mantova: 23 aprile 1814) con il quale cedeva all’Impero asburgico quel che restava del regno italico nonché le stesse piazzeforti che ancora resistevano valorosamente al nemico. Gli austriaci si videro consegnare su un piatto d’argento quel che restava del regno italico, senza colpo ferire. Con tale atto di diritto internazionale il viceré non solo rinunciò ai suoi piani per succedere a Napoleone come re d’Italia; compromise gli stessi programmi dei rivoluzionari, i quali non poterono più contare su un esercito “nazionale” con cui far valere materialmente l’indipendenza dei territori lombardi. Come scrisse da Parigi il patrizio milanese Federico Confalonieri alla moglie Teresa Casati, “noi siam venduti”.
TITOLO: I Lombardi contro l’Italia di Napoleone. La battaglia perduta per uno Stato indipendente in Padania AUTORE:  Gabriele Coltorti; EDITORE: San Marino: Il Cerchio, 2012; PAGINE: 112